Environnement macroéconomique et finances publiques
La croissance économique - mesurée par les variations annuelles du PIB par habitant - a fluctué au cours de la dernière décennie (Figure 1). Tant dans les pays du CCRE que dans la zone euro, la première phase de développement et de reprise économique a commencé après 2013. À la fin de la période étudiée, une grave récession économique a eu lieu en 2020, avec une chute de 5 % du PIB par habitant. Au cours des années intermédiaires, la croissance a été stable et s'est située en moyenne autour de 3 à 4 %, bien qu'il y ait eu un ralentissement relatif en 2016. La croissance économique annuelle a été la plus élevée en 2017, avec une moyenne de 6 % dans les pays du CCRE.
Figure 1 Stades de développement économique, pays du CCRE, zone euro PIB par habitant, prix courants, variation annuelle
Le niveau de croissance économique a présenté des caractéristiques régionales diverses. Certains des plus petits pays du CCRE ont été les leaders de la croissance annuelle élevée pendant la période de reprise, notamment plusieurs pays en transition et des Balkans, ainsi qu'Israël et l'Ukraine. Il est intéressant de noter que c'est le même groupe de pays qui a été le plus touché par la première année de la pandémie en 2020, bien que de grandes économies comme l'Espagne (-10,3 %) et la Turquie (-8,6 %) aient également été parmi les plus sévèrement touchées.
Le chômage a augmenté jusqu'en 2014 dans les 33 pays membres du CCRE disposant de données comparables. Le taux de chômage annuel moyen était alors supérieur à 11 %. Les pays du sud de l'Europe, tels que la Grèce, l'Espagne, le Portugal et certains pays des Balkans occidentaux, ont été les plus durement touchés par un chômage élevé. Dans la dernière moitié de la décennie, la croissance économique accrue a permis de créer davantage d'emplois et le taux de chômage dans les pays du CCRE est tombé à une moyenne de 7 % en 2019.
La croissance économique a été limitée par l'environnement déflationniste. . Même l'inflation généralement faible (moyenne des pays de l'UE de 2 à 3 %) a progressivement disparu au milieu de la décennie. De 2014 à 2016, le taux d'inflation moyen est tombé près de zéro dans les pays de l'UE.
Les États-providence européens fournissent un large éventail de services publics et gèrent de nombreuses fonctions gouvernementales (Figure 2). Le ratio des dépenses des administrations publiques était proche de 45 % du PIB en 2010. En raison des restrictions et du taux de croissance économique, cet indicateur a régulièrement chuté à 41 % en 2017-2019. Au cours de la première année de la pandémie, les dépenses publiques ont à nouveau augmenté pour atteindre 50 % du PIB, en raison de programmes de dépenses publiques élevés et d'une base économique en diminution.
En ce qui concerne les dépenses publiques, il existe des différences significatives entre les pays du CCRE. En 2010, les dépenses publiques dans les pays scandinaves, en France, en Belgique, en Autriche, en Grèce et au Portugal dépassaient 50 % du PIB, alors qu'en Macédoine du Nord, en Turquie, en Albanie, au Kosovo et en Géorgie, elles n'atteignaient même pas 35 % du PIB. Cet écart considérable, qui reflète une forte diversification des fonctions gouvernementales globales dans le premier groupe, peut être révélateur de la portée potentielle de la décentralisation d'un pays, puisque les pays dont le secteur public est plus important peuvent plus facilement transférer des services aux gouvernements infranationaux.
Figure 2 Dépenses publiques élevées dans les États-providence européens
Les dépenses publiques (en ratio du PIB) n'ont été inférieures en 2020 à celles de 2010 que dans les pays disposant de budgets publics étendus (par ex., le Danemark, la Lettonie et le Portugal) (e.g. Denmark, Latvia, Portugal) . Pourtant, tous les gouvernements ont jugé nécessaire d'augmenter leurs dépenses par rapport à l'année précédente à un taux moyen de 7 %. Les plus fortes augmentations du ratio des dépenses publiques en pourcentage du PIB, toutes supérieures à 10 %, ont été observées en Grèce, au Royaume-Uni et en Espagne. Dans de nombreux pays, les collectivités locales ont soudainement dû faire face à des réductions budgétaires aléatoires et injustifiées (voir le cas de la Serbie dans l'Encadré 1).
Encadré 1 - Les changements en matière de politique fiscale frappent les budgets locaux en Serbie
La mise en œuvre de l'assainissement financier en Serbie a nécessité de fréquentes modifications de la Loi sur le financement des administrations locales autonomes. En 2009, une décision gouvernementale ad hoc a eu pour effet de priver les collectivités locales autonomes de 15 milliards de RSD (158 millions d'euros). Bien que cette mesure puisse être justifiée, sa mise en œuvre a été très hâtive, réduisant les transferts au milieu de l'année budgétaire. Il n'y avait aucun critère objectif ou mesurable pour déterminer la réduction des fonds municipaux. Cette situation a entraîné des problèmes financiers et des turbulences politiques entre les niveaux central et local du gouvernement. La pression politique a entraîné l'adoption d'une nouvelle loi en 2011 et l'allocation de 40 milliards de RSD (420 millions d'euros) au niveau local, mais là encore sans qu'aucune justification appropriée ne soit donnée. Cette modification a déclenché une implosion des finances publiques nationales et a ensuite été révisée à deux reprises (en 2013 et en 2016).
Portugal, as one of the countries hit the hardest by the economic crisis, was subject to a coordinated stabilisation programme set up by the major international organisations, which had an impact on local governments as well (see Annex 2).
The economic crisis of 2008-2009 was managed in part through active government borrowing. By 2010, high government indebtedness was a by-product of the efforts to subsidise failing businesses and help domestic banks. Among the EU Member States, where comparative data is available, 11 economies were burdened with both general government debt above 60% of GDP and net borrowing amounting to more than 3% of GDP. There were several countries, mostly from the group of new EU Member States, whose annual net borrowing exceeded the Maastricht threshold of 3%.
Encadré 2 - Le pacte de stabilité autrichien
En 2012, le « Pacte de stabilité autrichien » a été mis en place en accord avec les collectivités territoriales, permettant de transposer les règles budgétaires européennes (principalement le Pacte de stabilité et de croissance) dans la législation nationale. Son objectif est de maintenir des budgets durables et ordonnés, et en particulier d'éviter le surendettement. Les règles budgétaires les plus importantes concernent le déficit public (emprunts) et les ratios d'endettement.
L'endettement public a continué à augmenter au cours de la dernière décennie jusqu'en 2017. Puis, après trois années de baisse, la dette des administrations publiques a de nouveau augmenté, pour atteindre 80 % du PIB en 2020. Cela représente une forte augmentation de 18 % par rapport à l'année précédant la pandémie (moyenne des pays du CCRE). Cela signifie que 15 pays, qu'ils appartiennent au groupe des grandes économies développées ou à celui des petites économies, sont actuellement bien au-dessus des limites de Maastricht. Seuls le Danemark et la Suède ont été en mesure de maintenir leur statut grâce à une faible dette et à des emprunts annuels limités (Figure 3).
Figure 3 Dette et emprunt net des administrations publiques, 2020
En bref, cet environnement économique a été un facteur déterminant de la marge de manœuvre locale. Les dépenses publiques ont été limitées par de dures contraintes budgétaires au cours des premières années de la décennie écoulée. La dette élevée des administrations publiques a limité les dépenses locales et les emprunts infranationaux. La lenteur de la croissance économique a réduit les options de collecte de recettes municipales. Puis, à partir du milieu de la décennie, les conditions budgétaires se sont progressivement normalisées, bien qu'il y ait eu des différences frappantes entre les pays membres du CCRE. Néanmoins, au cours de la première année de la pandémie, toutes les économies se sont contractées. Ces pertes ont été partiellement compensées par des mesures de politique budgétaire : subventions salariales, programmes de dépenses spéciales, réduction des impôts. Contrairement à ce qui s’est produit lors de la crise économique précédente, ces instruments fiscaux actifs ont créé un environnement économique plus favorable pour le secteur public. Cependant, le déclin économique a été plus sévère au début de la pandémie - et au cours des années suivantes.