Solde budgétaire et dette
La dette étant largement utilisée pour financer les investissements en capital, le niveau d'emprunt des collectivités infranationales est un bon indicateur de leur autonomie fiscale. Néanmoins, étant donné que la dette publique globale est toujours une préoccupation centrale de la politique budgétaire nationale, les emprunts et la dette infranationaux restent généralement strictement contrôlés, même dans les systèmes les plus décentralisés. Cela a été d'autant plus vrai après la crise économique de 2008-2009, lorsque les budgets centraux se sont fortement endettés.
Emprunts locaux
Au début de la dernière décennie, les collectivités locales ont dû emprunter dans un environnement fiscal restrictif (Figure 20). Les subventions nationales et les autres recettes propres avaient diminué. Pourtant, les emprunts des gouvernements au niveau infranational étaient relativement faibles, à moins que l'on ne prenne également en compte le niveau régional. En tant qu'entités de plus grande taille, les gouvernements régionaux (états) sont généralement considérés comme plus solvables et sont en meilleure position pour obtenir un accès au crédit et utiliser le financement par emprunt. Toutefois, à mesure que la décennie avançait, des réglementations plus strictes en matière d'emprunt local et un solde budgétaire global en constante amélioration ont conduit à une baisse globale des emprunts annuels ; en 2013, les administrations locales affichaient des excédents et seules les administrations régionales des pays fédéraux avaient recours au financement par l'emprunt.
Figure 20 Gestion du déficit public, sélection de pays du CCRE, 2010-2020 Emprunt net (-)/prêt net (+) en % du PIB par niveau de gouvernement/i>
L'année 2016 a marqué un tournant dans la tendance décennale des dépenses budgétaires des administrations infranationales. Les budgets des administrations publiques étant dans une position plus stable, les gouvernements infranationaux ont recommencé à emprunter activement en 2019. Cependant, étant donné que des politiques plus conservatrices étaient suivies par les gouvernements locaux, les emprunts sont restés à un faible niveau. Des formes spécifiques d'emprunt ont été affectées au financement d'investissements écologiques (voir l'Annexe 3 sur les normes des obligations vertes de l'UE et les prêts verts en France).
La première année de la pandémie a fait peser la charge financière sur le budget national et sur les gouvernements régionaux. En Autriche, des règles fiscales propres à un pays fédéral ont été élaborées pour les gouvernements infranationaux dans le cadre du Pacte de stabilité autrichien (voir Encadré 2 plus haut).
Les collectivités locales sont soumises à une obligation d'équilibre budgétaire et les emprunts constituent une source mineure de recettes budgétaires. Les options de politique de la dette locale sont en partie influencées par les réglementations en matière d'emprunt et de dette des municipalités. Les gouvernements infranationaux des pays du CCRE ont suivi une variété de politiques d'emprunt. Dans la plupart des cas, cependant, le potentiel d'emprunt local était principalement déterminé par la solvabilité du budget national.
En 2010, c'est dans les pays fédéraux que le niveau d'emprunt des administrations infranationales était le plus élevé, avec l'Espagne, l'Autriche et l'Allemagne en tête de liste (Figure 21). Les économies plus importantes, telles que celles des Pays-Bas, de la Pologne et de la Norvège, ont également eu activement recours au financement par l'emprunt. Les pays dont les collectivités locales sont sous-financées et/ou qui accumulent des dettes pour cofinancer les fonds de l'UE (par ex., la Pologne, le Portugal, la Slovaquie et la Hongrie) se retrouvent également dans ce groupe. À l'autre extrémité se trouvent les petits pays dont les possibilités d'emprunt local sont contrôlées et qui utilisent moins activement cette option de financement (par ex., les pays des Balkans occidentaux).
Figure 21 Lower impact of pandemic on subnational government borrowing Emprunts (-)/prêts (+) infranationaux en % du PIB, 2010, 2020
Endettement local
La dette des administrations infranationales se situe à un niveau dans les 36 pays pour lesquels des données comparatives étaient disponibles (Tableau 7). Grâce à des règles budgétaires strictes et à des procédures d'emprunt réglementées, la dette cumulée est restée stable et inférieure à 4 % du PIB au niveau le plus bas (voir l'Encadré 20 sur la forme progressive de la réglementation de la dette locale en Estonie). À titre de comparaison, la dette des administrations publiques avait augmenté au milieu de la décennie pour atteindre 67 % du PIB (et 81 % en 2020).
| Tableau 7 Dette brute consolidée des administrations infranationales | ||
| Gouvernement local | États dans les pays fédéraux | |
| en % du PIB | ||
| 2017 | 3,9 | 15,7 |
| 2018 | 3,8 | 15,3 |
| 2019 | 3,8 | 15,0 |
| 2020 | 4,8 | 17,5 |
Encadré 20 - Réglementation de la dette des collectivités locales en Estonie
En 2011, la nouvelle Loi sur la gestion financière des collectivités locales a introduit, entre autres, une nouvelle structure budgétaire, de nouvelles règles d'équilibre et d'endettement, des procédures d'insolvabilité et des sanctions.
Les limites d'emprunt et d'endettement des collectivités locales sont régulées par l'équilibre du budget de fonctionnement. Cette approche dynamique prévoit un résultat de fonctionnement (montant du solde de fonctionnement non inférieur à zéro) et fixe la limite supérieure de la dette publique nette. À la fin de l'exercice comptable, la dette nette des collectivités locales doit être inférieure au sextuple du résultat de fonctionnement, ne doit pas dépasser le montant total des recettes de fonctionnement et doit être inférieure à 60 % des recettes de fonctionnement (si le sextuple du résultat de fonctionnement est inférieur aux 60 % des recettes de fonctionnement).
La dette est définie de manière générale comme incluant les obligations, telles que la dette à long terme envers les fournisseurs, les coûts de location et les exigences des accords de concession. Les budgets opérationnels utilisent la comptabilité d'exercice. Les limites d'endettement et les résultats opérationnels positifs s'appliquent également à toutes les institutions gouvernementales locales, y compris les sociétés municipales. En 2010-2011, les collectivités locales ont été confrontées à des restrictions pour contracter de nouvelles dettes, sauf en cas de cofinancement de projets ou de refinancement de prêts existants.
https://www.riigiteataja.ee/en/eli/521122020004/consolideLa dette accumulée des gouvernements régionaux (les états dans les pays fédéraux) a atteint 15 % du PIB et a encore augmenté au cours de la première année de la pandémie (17,5 %). Néanmoins, ces gouvernements régionaux / fédéraux, avec leur base de revenus propres plus élevée et leurs budgets plus importants, ont emprunté de manière plus active.